Обладая крупнейшими в мире запасами газа и седьмыми по величине запасами нефти, Россия является одним из ведущих экспортеров энергоносителей в мире.
Обладая крупнейшими в мире запасами газа и седьмыми по величине запасами нефти, Россия является одним из ведущих экспортеров энергоносителей в мире. Доля нефтегазового сектора (в экономической литературе к НГС относится деятельность по добыче, переработке и транспортировке нефти и газа) в ВВП оценивается в 20-25%, он обеспечивает 60-65% общей величины экспорта и порядка 30% доходов бюджетной системы.
В 2000-е годы российский нефтегазовый экспорт вырос на порядок, с 31 млрд долларов в 1999 году до 310 млрд долларов в 2008-м, как вследствие благоприятной конъюнктуры цен, так и наращивания физического объема вывоза ресурсов.
Углеводородные запасы – основа социально-экономического благополучия России, ресурс модернизации хозяйства страны. Именно поэтому крайне важно научиться им правильно, рачительно распоряжаться.
Как и у всех стран – крупных экспортеров нефти, энергетическое богатство России ставит специфические задачи перед макроэкономической политикой. Как налогово-бюджетная политика должна реагировать на колебания нефтегазовых доходов, связанные с изменчивыми ценами на нефть? Сколько средств можно израсходовать из текущих нефтяных доходов без риска значительной бюджетной рестрикции в будущем, когда запасы углеводородов в недрах будут исчерпаны? В каких финансовых инструментах хранить и как управлять нефтегазовыми накопительными фондами? Каждый из этих вопросов весьма нетривиален. Ответы на них следует искать исходя из международного опыта, анализируя лучшие практики управления нефтегазовыми доходами и сбережениями в странах – крупных экспортерах углеводородов.
В 2000-е годы в России использовалось последовательно несколько подходов к управлению нефтяными доходами. С 2000 по 2003 гг. правительство планировало расходы федерального бюджета таким образом, чтобы их величина соответствовала расчетным доходам при цене на нефть 20 долларов/баррель. Дополнительные доходы от более высоких фактических цен на нефть накапливались для погашения государственного внешнего долга, хотя специального института для этого не было создано.
С 2004 по 2007 гг. в России использовался механизм Стабилизационного фонда, в который направлялись нефтяные доходы при превышении фактических цен на нефть установленной базовой цены. Базовая цена составляла первоначально 20 долларов/баррель, а с 2006 года – 27 долларов/баррель, что отражало изменение оценок долгосрочного уровня цен. По оценкам специалистов, Стабфонд улавливал примерно три четверти дополнительных доходов от благоприятной внешней конъюнктуры. Кроме того, размеры нефтяных доходов, предназначенные для расходования, зависели от закладываемой в расчеты бюджета расчетной цены нефти текущего года. В результате механизм Стабилизационного фонда обеспечивал лишь частичное сглаживание бюджетных расходов.
В 2008 году Стабилизационный фонд был разделен на две части – Резервный фонд (РФ) и Фонд национального благосостояния (ФНБ).
Резервный фонд – заначка на «черный день», контрциклическая подушка. Согласно теоретическим представлениям, он накапливается при высоких ценах на нефть, превышающих директивно выбранное значение (обычно это долгосрочная средняя), и используется в виде ежегодных платежей в бюджет в периоды низких цен.
Согласно нормам Бюджетного кодекса России, величина расходуемых на текущие бюджетные нужды средств РФ, называемая «нефтегазовым трансфертом», фиксируется в размере 3,7% от ВВП и не зависит от цен на углеводороды. А нормативная величина Резервного фонда утверждается в размере 10% ВВП. После наполнения Резервного фонда до указанного размера нефтегазовые доходы направляются в Фонд национального благосостояния.
С 1 января 2010 года до 1 января 2014-го нормативная величина Резервного фонда не определяется, нефтегазовые доходы федерального бюджета не используются для финансового обеспечения нефтегазового трансферта и для формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а направляются на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета. Другим источником формирования Резервного фонда являются доходы от управления его средствами. С 1 января 2010 года до 1 февраля 2014-го доходы от управления средствами Резервного фонда не зачисляются в Фонд, а направляются на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета. Также в указанный период приостановлен обособленный учет средств нефтегазовых доходов в составе федерального бюджета.
Своего максимального значения РФ достиг к началу кризиса – 137 млрд долларов (8,2% ВВП). В течение двух последних кризисных лет средства России интенсивно привлекались для финансирования текущих бюджетных расходов. В 2009 году из него было потрачено 76,6 млрд долларов, в 2010 году – еще 35,1 млрд. В результате к началу 2011 года Резервный фонд насчитывал лишь 25,4 млрд долларов (1,7% ВВП), что составляло менее 20% докризисной величины.
ФНБ – принципиально иная по замыслу кубышка. Это своеобразный «макроэкономический эндаумент», средства от управления которым заместят бюджету нефтегазовые доходы после исчерпания углеводородов в недрах. В ходе последнего кризиса Минфин России не привлекал средства ФНБ к финансированию бюджетных расходов, и его величина в настоящее время (88,4 млрд долларов) примерно соответствует уровню конца 2008 года.
Кризис нанес серьезный удар по государственным финансам России. Совокупные налоговые изъятия в бюджетную систему в 2009 году сократились на 8,5 процентных пункта до 30% ВВП, в том числе поступления от общих налогов упали на 4,5 п.п., а нефтегазовые доходы на 4,0 п.п. Ведь среднегодовая цена нефти снизилась на треть – с 94,4 до 61,1 доллара/баррель.
При этом совокупные расходы бюджетной системы, включая трансферты во внебюджетные фонды (ПФР и др.), выросли на 3,3 п.п. до 39,7% ВВП. В том числе расходы на выплаты пенсий выросли на 1,4 п.п. до 8,1% ВВП (в 2010 г. они достигли почти 10% ВВП – это свыше четверти всех расходов бюджетной системы). В результате общий баланс бюджетной системы, с учетом неналоговых доходов, за один год ухудшился на 11,4 п.п. – профицит в 5,3% ВВП сменился дефицитом в 6,1% ВВП. А ненефтегазовый дефицит (бюджетное сальдо без учета нефтегазовых доходов) увеличился на 7,4 п.п. до 13,7% ВВП.
В 2010 году налоговые доходы бюджетной системы слегка подросли (на 2,2 п.п. ВВП), как за счет общих налогов, так и за счет поступлений от нефтегазового сектора. В то же время расходы снизились на 0,8 п.п. ВВП. Правда, снизились также неналоговые доходы бюджета – с 3,6 до 3,1% ВВП. В результате общий дефицит бюджетной системы сократился до 3,6% ВВП, а ненефтегазовый дефицит – до 12,2% ВВП.
Опыт функционирования национальных фондов невозобновляемых ресурсов в разных странах показывает, что сам факт их создания еще не решает проблем стабилизации государственных финансов. Такие фонды не являются альтернативой качественной бюджетной политике, а успешность их функционирования во многом зависит от состояния бюджетно-финансовой дисциплины.
В качестве хрестоматийного, вошедшего в стандартные рекомендации МВФ для стран-нефтеэкспортеров, выступает правило поддержания постоянного уровня бюджетных расходов в отношении к «ненефтяному ВВП» (то есть общему размеру ВВП за вычетом валовой добавленной стоимости нефтегазового сектора), независимо от уровня нефтяных доходов и ценовой конъюнктуры. При этом в годы высокой конъюнктуры углеводородных цен избыточные доходы от НГС направляются в финансовый фонд (аналог российского ФНБ), доходы от которого будут финансировать тот же размер дефицита после истощения запасов.
Однако следует признать, что в чистом виде это теоретически верное правило не реализовано практически ни в одной из 17 стран, имевших суверенные нефтяные фонды по состоянию на начало 2007 года. Единственное известное нам исключение – это Норвегия, которая с 2001 года применяет даже более консервативное по сравнению с вышеизложенным бюджетное правило, а именно: ненефтяной дефицит не должен превышать доходов от уже накопленных в нефтяном фонде активов. Однако это слишком консервативная стратегия, ориентирующая – особенно в первые годы накопления – на очень большие сбережения и маленькие текущие расходы нефтяных сбережений. В связи с этим оно вряд ли подходит для России ввиду значительной потребности нашей страны в модернизации инфраструктуры и инвестиций в человеческий капитал.
Вообще Нефтяной фонд Норвегии (создан в 1995 году) – пожалуй, наиболее успешный пример суверенных фондов невозобновляемых ресурсов. Его размер на конец 2010 г. достиг 389 млрд евро (прирост за год – свыше 55 млрд евро), что эквивалентно 70% ВВП. Для сравнения: оба российских бюджетных нефтегазовых фонда насчитывали вместе взятые на начало текущего года менее 8% ВВП. Доходность на инвестированный капитал Нефтяного фонда Норвегии по итогам минувшего года составила 9,4%. Средства Фонда вкладываются в акции и облигации зарубежных эмитентов. Фонд не расходуется. Его средства могут быть использованы только для трансфертов в бюджет центрального правительства на основании резолюции парламента.
Тестирование кризисом выявило нереалистичность предпосылок, положенных в основу алгоритмов распределения нефтегазовых доходов на потребление и накопление образца 2008 года. С переходом в 2009-й к дефицитному бюджету от этих «бюджетных правил» фактически пришлось отказаться, соответствующие статьи Бюджетного кодекса приостановлены. Речь идет о фиксировании (в % ВВП) ежегодного нефтегазового трансферта из Резервного фонда в регулярный бюджет. Жизнь показала, что когда бюджет трещит по швам, а выполнение и даже наращивание социальных мандатов выступает главным антикризисным стабилизатором, темпы расходования РФ на текущие нужды определяются политической целесообразностью. Отсюда следует и абсолютная искусственность назначения предельной планки накопления РФ (в 10% ВВП) – если позволяет фаза делового цикла и внешнеэкономическая конъюнктура, накапливать оперативный резерв можно и нужно в больших объемах.
В связи с этим весьма показательны недавние заявления министра финансов России Алексея Кудрина, который указал на весьма вероятный возврат к накоплению средств Резервного фонда в текущем году в случае превышения среднегодовой ценой нефти заложенного в бюджет уровня (75 долларов/баррель.). Это сравнительно недавняя идея. Ранее накапливать РФ не предполагалось вплоть до преодоления дефицита бюджета.
К концу 2011 года Резервный фонд может составить 1,5 трлн рублей. На 1 марта его объем насчитывал 755,82 млрд рублей. Таким образом, речь идет об удвоении средств РФ до конца текущего года. По мнению Кудрина, такое увеличение может быть достигнуто при среднегодовой цене нефти в 93 долларов/баррель (для сравнения – в 2010 году среднегодовая цена нефти Urals составила 78,2 доллара) и при неизменности запланированного уровня дефицита федерального бюджета в текущем году. Реально Минфин рассчитывает снизить размер дефицита федерального бюджета России в 2011 году до менее 3% ВВП.
Увеличение среднегодовых цен на нефть 2011 года с заложенных в бюджет 75 долларов/баррель до 93 долларов повлечет за собой дополнительные доходы бюджета (включая косвенный эффект прироста ненефтегазовых доходов за счет роста поступлений НДС) в размере порядка 1 трлн рублей. Если 750 млрд из них будет направлено в РФ, то оставшиеся 250 млрд могут быть направлены на увеличение расходов бюджета или сокращение внутренних и/или внешних заимствований.
Так, чистые внутренние заимствования в 2011 году можно было бы сократить до 1,1 трлн рублей. 22 февраля Алексей Кудрин уже заявил о сокращении программы заимствований РФ на 2011 год на 500 млрд рублей.
Первоначальный вариант программы финансирования дефицита федерального бюджета текущего года предусматривал поступление 300 млрд рублей в виде доходов от приватизации, 1,3 трлн рублей в виде займов на внутреннем рынке и 7 млрд долларов в виде внешних займов в иностранной валюте. 24 февраля т.г. Минфин разместил 40-миллиардный выпуск рублевых еврооблигаций по ставке 7,85% годовых, примерно на уровне доходности облигаций федерального займа соответствующей срочности.
